中国政法大学法治政府研究院(中国政法大学法学研究院)

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2022年9月24日下午，由中国政法大学、安徽省司法厅主办的“安徽省行政规范性文件立法研究”课题启动会在北京顺利召开。来自最高人民法院、最高人民检察院、司法部、北京市第一中级人民法院、北京大学、清华大学、中国社会科学院、对外经济贸易大学、中国政法大学、安徽大学、国家审计署审计科研所、首都师范大学、北京工商大学、中国法制出版社以及安徽省司法厅和多市司法局等30余位领导和专家线上、线下同步出席了本次会议。

（课题启动会北京会场）

（课题启动会安徽会场）

课题启动会采用北京主会场、安徽分会场的模式，由中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任、课题负责人曹鎏教授主持。

会议第一阶段，中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年，安徽省司法厅党委书记、厅长姜明，中国政法大学副校长常保国教授致开幕辞。

应松年强调，把行政规范性文件纳入法治轨道，已成为全面推进法治政府建设高质量发展的现实之需和必然要求。应松年指出，安徽省在全国范围内是较早推动行政规范性文件法治化的省份之一，并在多年的实践探索中有了深厚的积淀和多项制度创新。本次启动行政规范性文件立法工作，正逢其时，对于进一步推进安徽省法治政府建设率先突破至关重要。课题组的阶段性成果丰富，研究基础扎实，期待制定出有地方特色，并有示范意义的行政规范性文件管理办法。

姜明指出，安徽是行政规范性文件制度建设的先行地，在多年的实践探索中积累了许多行之有效的经验，但也存在原有制度设计适用性不强、滞后性明显，行政规范性文件界定比较困难，“三统一”“有效期”等制度落实还不到位等制度设计和执行落实方面的问题。2022年8月，安徽省发布了《安徽省推进法治政府建设率先突破三年行动计划（2022—2024年）》，其中明确将“以政府规章形式出台《安徽省行政规范性文件管理办法》，规范行政规范性文件制定程序，推进行政规范性文件制定制度化、规范化”作为主要任务之一，以加快推进行政规范性文件法治化的进程。建议课题组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持理论联系实际的研究方法，深入调研安徽省的实践经验和问题，为制定走在全国前列的安徽立法文本奠定理论和实践基础，研究起草一份体现安徽特色的研究报告、一部具有示范意义的“安徽样本”。

中国政法大学副校长常保国教授指出，安徽省法治政府建设一直处于较高水平，其中黄山市的行政复议权改革项目与芜湖市修订网约车细则项目等也曾获得“中国法治政府奖”。行政规范性文件制度建设及其实施情况，一直是法治政府评估的重要内容。此次曹鎏教授团队与安徽省司法厅就“安徽省行政规范性文件立法研究”展开合作，充分展示了安徽省自我加压，推进法治政府建设率先突破的信心和决心，相信课题研究一定能够为此提供助力。

会议第二阶段，课题负责人曹鎏教授从课题研究的必要性和基本目标、具体进展及相关成果、起草专家建议稿的基本思路、课题研究计划四个方面汇报了项目阶段性研究成果。

曹鎏指出，制定《安徽省行政规范性文件管理办法》，是深化全面依法治省的必然要求，是固化实践有益经验与探索的基本举措，是及时更新制度应对实践难题的必然要求，是推进法治政府建设率先突破的着力点。课题研究的基本目标是形成走在全国前列、具有标杆意义、具备示范作用的行政规范性文件基础性统一制度，切实推进行动规范性文件的法治化，促进安徽省法治政府建设率先突破。在此目标指引下，课题组着重对“中央层面对行政规范性文件的基本要求”“其他省市行政规范性文件立法制度与实践亮点”“安徽省行政规范性文件立法状况”进行了全面梳理，还对安徽省16个设区的市的行政规范性文件建设情况进行了综合评估，并以此为据拟定了《安徽省行政规范性文件管理办法（专家建议稿）》。立足于对原有相关制度的更新、完善、扩充和整合，专家建议稿共八章六十五条，采用“以行政规范性文件制定和监督流程为主线，嵌入行政规范性文件管理相关制度”的立法模式，具有“实现了行政规范性文件相关制度的集成式立法”“明确行政规范性文件制定正负面清单”“明确文件管理全流程信息化和智能化建设”等十二项亮点。

会议第三阶段，安徽省有关司法局的领导就本地行政规范性文件管理工作的重要举措、存在问题，以及立法建议等进行发言。

合肥市司法局局长吴昌文表示，合肥市在完善行政规范性文件合法性审核、三统一、备案审查、定期清理、有效期等管理制度；创新监督方式，明确制定主体，推行前置审查；探索目录管理，对现行有效的行政规范性文件执行目录和动态化管理；严格合法性审核；强化监督管理，建立信息化监管模式、坚持动态化管理、实施决策后评估机制等方面均做了大量工作。但与此同时，仍存在管理制度待完善，行政规范性文件年度计划的执行率不到30%；起草质量参差不齐；文件清理频次较高，效果不佳等问题。在立法建议方面，提出取消行政规范性文件制定工作的年度计划有关规定；完善后评估制度；探索行政规范性文件制定技术规范，指导基层相关工作；建立行政规范性文件定期清理制度，减少专项清理频次等建议。

芜湖市司法局局长李萍表示，芜湖市在行政规范性文件管理方面：形成了程序完备、相互衔接、闭环管理、运行高效的管理机制，管理成效显著；创新了审核服务方式，实行同步审核、同步完善，实现特殊文件制定“加速度”；注重评估论证，多渠道征求各方意见，全面提升文件制定的科学性、时效性。但与此同时，仍存在对行政规范性文件界定基础标准看法不一、实际工作中统一编号的做法不一、文件超期报备情况时有发生等问题。建议构建系统完备科学规范的行政规范性文件管理体系；强化培训指导，提升基层文件管理水平。

（芜湖市司法局局长李萍）

阜阳市司法局局长李方明表示，阜阳市在行政规范性文件管理方面采取了以下举措：一是出台系列管理办法，健全完善制度；二是实行清单管理；三是强化管理，包括加强源头管理，制定并实施行政规范性文件计划，强化审核把关，加强备案审查，加强考核与清理等。在行政规范性文件管理方面，存在对概念把握不够清晰、管理力度不够、文件可操作性不强、缺乏刚性的有效期规定、重制发轻监管等问题。建议在整体要求方面，明确行政规范性文件的概念和应当坚持的原则；在制定基本规范方面，建立主体清单制度，明确不得重复制定行政规范性文件的情形等；明确评估论证、审核程序、有效期；在监督管理方面明确监管责任，有错必究。

（阜阳市司法局局长李方明）

滁州市司法局局长时刻表示，滁州市在完善机制建设，出台系列制度文件，对制定主体、功能种类、审核主体方面给予明确规定；强化审核把关，坚持法律红线；在政府门户网站设立行政规范性文件的发布专栏，实现全市文件统一平台查询；加强文件实施后评估工作等方面取得了一定成效。但存在相关概念不清晰、边界范围不清；制定程序要求不统一，缺乏疫情防控等应急情况下的规范；智能化管理水平偏低等方面问题。建议细化有关概念，明确界定范围；对常态与非常态情形进行分类管理，提高工作效率；明确建立统一高效的文件制定和监督管理系统，实现电子政务统一发布，加强备案监督等平台数据的互联互通。

会议第四阶段，与会专家围绕现有课题成果展开研讨。

司法部行政执法协调监督局一级巡视员方军指出，行政规范性文件的制定、监督管理是“老课题、新研究”。建议课题组在研究过程中坚持以党中央国务院一系列指示精神为出发点，紧抓现实问题，并重点关注行政规范性文件概念界定、具体种类、协调机制、审核标准以及充分考虑长三角地区一体化协同发展等问题，以实现地方立法的创新发展。

最高人民法院行政审判庭副庭长、一级高级法官郭修江指出，地方规范性文件立法可以突出以下四个方面：一是关于行政规范性文件的内涵和外延，可以借鉴抽象行政行为与具体行政行为的分类标准加以明确；二是关于合法性审核标准，不同类型的行政规范性文件可以考虑建立不同的审核标准体系。三是关于制定程序，要考虑常态和应急状态两种情况；四是关于监督问题，要注意与司法建议衔接的制度设计，同时强化社会监督。

最高人民检察院第七检察厅副厅长、二级高级检察官张步洪指出，检察机关的法律监督职能主要是指监督法律的实施情况，因此建议课题组做好有关行政规范性文件审查与行政执法、行政复议、司法审判、检察监督衔接立法。关于禁止以文件落实文件这一问题，他提到，行政规范性文件具有独特作用，不能一概否决，比如可借助提高行政规范性文件的说理性，来补强上级规范的合理性与权威性。

（最高人民检察院第七检察厅副厅长、二级高级检察官张步洪）

司法部法治督察局副局长王磊指出，安徽整体推进法治建设的力度是比较大的，安徽省在行政规范性文件监督管理法治化起步较早的前提下，自我加压，高标准自我深化、高标准严格要求，进一步对安徽省行政规范性文件制度做出系统集成，意义重大。从督察的角度来说，如何进一步提高对行政规范性文件监督管理的能力和水平，特别是运用智能化方式实现自动识别、提高备案审查效率，都有意义。他建议要关注“备案”的性质及其效力，特别是要建立行政规范性文件监督与司法、行政复议纠错的衔接，推动建立行政规范性文件纠错联动机制。

清华大学余凌云教授指出，课题组目前的成果基础材料较为扎实，整体比较科学。在此基础上，他对课题研究提出二点建议：一是要关注行政规范性文件的创设性问题，深入研究行政规范性文件创设规范的情形和条件；二是在当前《行政复议法》《行政诉讼法》已确立行政规范性文件附带审查的背景下，要考虑在行政规范性文件管理中如何回应附带审查意见等问题。

对外经济贸易大学王敬波教授指出，可以围绕处理行政规范性文件与法规和规章的关系、“公开发布”的性质和定位、“涉及”与“影响”的区别、“一定期限内反复适用”的界定，以及“公文”的概念五个方面对行政规范性文件的内涵展开进一步研究。此外，她建议，要完善行政规范性文件立法的原则设计，精细化处理各类关系，做好行政规范性文件的内外衔接。

安徽大学程雁雷教授表示，希望通过这个课题打造安徽样板，助力安徽法治政府建设在新的阶段走在全国前列。她建议：第一，应当从实践出发探讨行政规范性文件的内涵和外延；第二，期望能在行政规范性文件法治化研究中进一步凸显安徽特色；第三，要结合立法实践深入研究长三角地区立法协同问题。

中国社会科学院李洪雷教授指出，当前我国行政规范性文件研究虽然取得了一定的成果，但距离实践需要，距离理论完善性的要求尚有一定的距离。他提出，要进一步明晰行政规范性文件的概念与分类，对于不同性质的行政规范性文件，应设置不同的程序；其次，应从广义上理解合法性审查；最后，要关注备案的功能和效力。

北京市第一中级人民法院副院长、审判委员会委员、审判员程琥建议：一是从立法的定位出发，突出实践特色、时代特色与安徽特色；二是要做好安徽省行政规范性文件立法同党中央与国务院的基本要求、《立法法》、行政复议与行政诉讼制度、重大行政决策程序以及政府信息公开条例的衔接；三是制定行政规范性文件要遵循实事求是、少发慎发、类型化管理、法律保留、主动公开、法律审核等基本要求。

（北京市第一中级人民法院副院长、审判委员会委员、审判员程琥）

北京大学王锡锌教授指出，行政规范性文件制度建设非常重要，在法治政府建设中，地方良法善治是一个关键问题，安徽省抓住这一关键问题，作为推进法治政府建设整体系统工程的支点，具有重要意义。目前的专家建议稿文本内容已经呈现很好的架构。他建议从国家立法层面对行政规范性文件管理制度的设计进行探讨，认为目前各地在行政规范性文件管理制度上存在同质化问题，呼吁尽早启动国家统一立法程序，以防止立法资源配置的重复浪费，防止地方在立法中的无序竞争。

会议第五阶段，安徽省司法厅副厅长、一级巡视员夏月星进行总结发言。

夏月星充分肯定了课题研究的阶段性成果，并对下一步课题研究工作提出了三点意见：一是要构建全生命周期的制度体系。严格程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制度体系系统完备、科学规范、运行有效。二是要探索具有安徽特色的制度研究。要深入安徽基层，做好立法调研，要借鉴兄弟省市特别是长三角地区的先进经验、特色亮点，不断丰富具有安徽特色的制度体系。三是要及时形成有效成果。拓展研究深度，根据实际需求，坚持理论联系实际的研究方法，开展“行政规范性文件的概念界定”“不同类型行政规范性文件的差异化程序”“三统一、有效期、清理评估等制度的必要性和可行性”“强化信息技术应用”等专题研究，力争早日为国家统一立法提供典范“安徽文本”。

会议最后，曹鎏表示，本次课题启动会是一场有关行政规范性文件立法重大理论与实践难题的高水平、高规格研讨会，通过各位领导、专家的指示和指点，未来课题组将立足于省级地方政府规章的定位，努力实现对安徽省行政规范性文件制度体系的精细化和高质量打造。未来，专家建议稿要实现对行政规范性文件全周期管理、全覆盖监督、高质量要求、数智化推进以及法治化保障的立法目标。在此基础之上，如何实现行政规范性文件内涵、外延自洽周延式条款的制度供给，如何解决类型化的突破，如何构建合法性与合理性审核标准体系，如何在重构大监督体系中解决对行政规范性文件全覆盖、无缝隙监督等难题，都应该成为课题成果得以创新发展的突破口。课题组接下来将深入安徽调研，真正解决实践问题，回应实践需要，助力安徽省法治政府建设率先突破。